Péntek, 2001. július 27. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53. évfolyam 173. szám

A szlovák és a magyar törvények közötti eltérések csupán a különbözõ hazai jogi szabályozásokban és a célcsoportok (vagyis a kisebbségek) politikai helyzetében rejlenek

Nem csak a szokásos politikai vihart kavarta a magyar Országgyûlés által elfogadott "A szomszéd országokban élõ magyarokról szóló" törvény (továbbiakban státustörvény). Bár inkább az a jellemzõ, ahogy a vihar Romániában és Szlovákiában tombol.

Nemzetközi joggal foglalkozó szakemberek helyett (párt)politikusok hangoztatják megalapozottnak tartott véleményüket. Egyre több érvet hallani a törvény diszkriminatív voltáról és arról, hogy ellentétes a nemzetközi jogokkal. Az, hogy az elfogadott státustörvény nem vonatkozik Ausztriára, újabb kétségeket ébreszt majd azokban, akik szerint a státustörvény összeférhetetlen az EU-legiszlatívával. Ennek tükrében kénytelenek vagyunk konstatálni, hogy – mint a kisebbségi kérdéseknél annyiszor – a vita dimenziója ismét kétsíkú, ám fõleg az egyik dominál. A törvény jogi kérdései helyett elsõsorban a történelmi-pszichológiai vetülete a mérvadó mind Romániában, mind Szlovákiában. Márpedig egy jogi vitában illenék jogi kérdésekkel foglalkozni.

EGYFORMA JOGI ALAPOKON

Még a szlovák és a magyar törvények összehasonlítása elején hangsúlyozzuk: a két törvény jogi normái ugyanazon (nemzetközi) jogi alapra épültek. A szlovák és a magyar törvények közötti eltérések csupán a különbözõ hazai jogi szabályozásokban és a célcsoportok (vagyis a kisebbségek) politikai helyzetében rejlenek. Talán meglepõ, de bizonyos szempontból a szlovák törvény jogi szabályozása erõsebbnek minõsül, mint a magyar szabályozás, habár paragrafusokban mérve a magyar törvény majd háromszorosa a szlováknak. Az a törvényes rendelkezés, amely 1997 óta rendezi a határokon túli szlovákok szlovákiai jogállását, minden magát szlováknak valló egyénre vonatkozik, míg a magyar törvény hatálya csak a Magyarországgal szomszédos államokban élõ magyarokra terjed ki Ausztria kivételével. Érdemes megemlíteni, hogy a státustörvény elfogadása elõtt mintegy 150 különbözõ rendelkezés szabályozta Magyarország és határon túl élõ magyarok viszonyát. A státustörvény, e sokrétû jogszabályokat rakja logikai rendbe, mondhatni, hozza egy fedél alá, és törvényi szintre emeli ezeket, mivel több kedvezményt eddig alacsonyabb szintû jogforrások szabályoztak.

A MAGYAR STÁTUSTÖRVÉNY

A szomszédos államokban élõ magyarokról szóló törvény kerettörvény, vagyis deklaratív jellegû, alapvetõ, elvi rendelkezéseket tartalmaz, csakúgy, mint külföldi szlovákokról szóló törvény. A magyar törvény tartalommal tölti be a Magyar Köztársaság Alkotmánya 6. paragrafusának 3. bekezdésében foglaltakat, mely így szól: A Magyar Köztársaság felelõséget érez a határain kívül élõ magyarok sorsáért, és elõmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.

A státustörvény elsõdleges célja rendezni az anyaország és a határon túli magyarok viszonyát; a törvény adta lehetõségeken belül a Magyarországgal szomszédos államokban élõ magyaroknak nyújtott kedvezményekkel és támogatásokkal növelni a magyar kisebbség nemzeti öntudatát, fenntartani nyelvét és kultúráját, valamint ösztönözni a szülõföldön maradást, ezzel is hozzájárulni a térség stabilitásához, ami az uniós csatlakozás elengedhetetlen követelménye. A magyar törvény által megszabott jogok és kötelességek a jogszabályban csak megfogalmazódtak, de a törvény betûjének végrehajtását, részleteit nem konkretizálják. Ezt nem is nagyon tehetné, mivel az iskolaügytõl kezdve egészen a közlekedésig tárgyalja a kedvezmények egész sorát. Emiatt nagyon sok esetben a részletes szabályozást különálló, általános érvényû elõírásokra ruházza át. Ezek az elõírások a szaktárcák rendeletei lesznek, miáltal a törvény alkalmazásában feltehetõen nem lesznek fennakadások. Sõt a konkrét jogok és kötelességek alacsonyabb rendû rendelet általi szabályozásának elõnye, hogy ezek módosítása sokkal egyszerûbb és gyorsabb lesz vagy lehet, mintha ez a lassúbb és sokkal formálisabb törvényhozási procedúrán keresztül történne. Így maga a törvény is kellõen rugalmasan tud alkalmazkodni a jövõ követelményeihez, de fõleg a lehetõségeihez, mivel a szaktárcák egy idõ után a rendeleteket újra tudják szabályozni. Vannak az említett szabályozásnak hátrányai is. A rendeletek túl szûkszavúra is sikerülhetnek, ami által a deklarált kedvezmények csak papíron maradnak érvényesek. De a kívántnál szélesebb szabályozás is bonyolíthatja a törvény alkalmazását. Az sem elhanyagolható, hogy az egyes szaktárcáknak hogy sikerül majd átültetni a törvényt a gyakorlatba.

MAGYAR IGAZOLVÁNY

A magyar státus feltétele az igazolvány. Az igazolványt meghatározott feltételek mellett, saját kérelmükre és a szomszédos államokban levõ ajánló szervezet ajánlására, egy magyarországi központi közigazgatási szerv fogja kiadni magyar és nem magyar nemzetiségû személyek számára. A szomszédos országokban élõ magyarok "Magyar igazolvány", nem magyar nemzetiségû hozzátartozója pedig "Magyar hozzátartozói igazolvány" kiadását kérheti. A törvény által nyújtott kedvezményben csak az részesülhet, aki kiváltotta az igazolványát. Kivételt képeznek a támogatásért folyamodó szervezetek. A törvény alapján különbséget kell tenni a támogatás és a kedvezmény intézménye között:

1. A támogatást az igénylõ nem kapja meg automatikusan, nem jár alanyi jogon. A támogatásért pályázni kell az illetékes közhasznú társaságnál (KT), tehát a támogatás sem egyenesen a magyar államtól jön, hanem valamelyik KT-tõl. A támogatás keretszámoktól is függhet (bizonyos szám eléréséig nyújtható csak támogatás), de függhet a támogatást nyújtó KT-k pénzügyi helyzetétõl is.

2. A kedvezmény a törvényben meghatározott módon, alanyi jogon jár az igazolvány birtokosának. Juttatása nem függ sem keretszámtól, sem a pénzügyi helyzettõl.

A magyar státustörvényben csak lehetõségeket kínálnak, amivel vagy él valaki vagy nem. A státustörvénynek nincs egyetlen jogszabálya sem, melynek extrateritoriális hatása lenne, a Magyarországgal szomszédos államok polgárait semmire sem kötelezi. Saját államhatalmi szerveinek hatáskörét sem terjeszti ki más ország területére. Az igazolvány odaítélésére ajánlást tevõ szervezetek nem részei a magyar közigazgatásnak. Döntésüket, magát az ajánlást, a magyar hatóságok a törvény rendelkezése szerint egy társadalmi szervezet véleményeként fogják kezelni. Más kérdés, hogy az ajánlás döntõ erõvel bír-e az igazolvány kiadásakor, mivel ez a kiadás egyik feltétele. Magát az igazolványt már az elbíráló hatóság a magyar államigazgatósági eljárás rendelkezései alapján fogja kiadni. Az ajánlás odaítélése nem jogi eljárásban történik, errõl a státustörvény szót sem ejt. Minden államban az ajánlószervezet saját eljárási módszert hozhat létre, tehát a törvény még a procedúrák azonosságát sem követeli meg. Azt sem határozza meg, hogyan kell eljárni az ajánlás odaítélésekor, ugyanúgy, mint ahogy a törvény nem rendelkezik arról sem, melyik államban mely szervezet fogja betölteni az ajánlószervezet funkcióját. Mivel a határon túli ajánlószervezetek eljárása nem része a magyar közigazgatási eljárásnak, nem lehet majd jogorvoslatért Magyarországhoz folyamodni. Az ajánlószervezetek vagy kiépítenek egy felülvizsgáló intézményt vagy nem. A döntés az õ kezükben van. Példaként vázolhatjuk, hogy ha egy szlovákiai magyar nem kapja meg a szervezet ajánlását, nem fellebbezhet Magyarország közigazgatási szervekhez. Ha a szlovákiai ajánlószervezetnél lesz mód felülvizsgálatra, kérheti ezt. Nem fordulhat jogorvoslatért a szlovák állami szervekhez, bíróságokhoz, mivel az ügyet egy társadalmi szervezetbe való belépésként lehet/kell kezelni. Az eset hasonló lehet ahhoz, ha valakit nem vesznek fel a borgazdák szövetségébe. Ilyen esetben a negatívan elbírált egyén nem kérheti az államhatalmi szervektõl vagy a bíróságtól, hogy döntésével változtassa meg a borgazdák szövetségének döntését. Viszont más a helyzet, ha ilyesfajta jogorvoslatot az adott állam jogszabályai lehetõvé tesznek, ám tudomásunk szerint sem Szlovákiában, sem a többi érintett országban (Jugoszlávia, Ukrajna, Románia, Horvátország) nincs ilyen jogszabály.

A SZLOVÁK JOGSZABÁLY

A szlovák státustörvény ötödik éve létezik. A szlovák státus megszerzését szintén a törvény alapján kiadott igazolvány teszi lehetõvé, akárcsak a magyar törvény esetében. A szlovák igazolvány tulajdonosa tetszõleges ideig, vízummentesen tartózkodhat Szlovákia területén. Jogában áll kérvényezni felvételét bármely a szlovák iskolai intézménybe, de a magánközépiskolákon, fõiskolákon, egyetemeken tandíjköteles. A szlovák oktatásügyi tárcánál kérheti az úgynevezett "honfitársi ösztöndij" odaítélését. Ugyancsak kérheti a nyugdíjbiztosítási járadékok külföldre való kifizetését. Külön engedély és idõbeli korlátozás nélkül vállalhatnak munkát, ami a magyar státustörvény hasonló rendelkezésénél jóval nagyvonalúbb. Munkavállaláshoz, más külföldiekkel ellentétben, nem szükséges munkavállalási engedélyért folyamodnia. A magyar státustörvény a szomszédos államokban élõ magyarok munkavállalása esetén csak évenkénti három hónapos felmentést ad a munkaerõ-piaci helyzet vizsgálatától, de munkavállalási engedély ez esetben is szükséges. Az igazolvány birtokosa ingatlanvásárlási joggal is bír Szlovákia területén. A hetvenévesnél idõsebb külföldi szlovák a szlovák állampolgárokhoz hasonlóan ingyen utazhat. A külföldi szlovák státus a szlovák állampolgárság odaítélésénél is szempont lehet.

Az igazolvány eddig nem váltotta be a hozzá fûzött reményeket: a két és fél millió, zömmel az emigráció okán külföldre került szlovák közül eddig még tízezren sem váltották ki az igazolványt. A szlovák státusnak a magyarral ellentétben nincs földrajzi kötöttsége, bármely ország polgára kérvényezheti, ha teljesíti a szükséges feltételeket. A szlovákság szórványkisebbség, jelentõs tömbökben Szlovákia körül sehol sem él, vagyis a szlovák törvény a szlovákság számára messze nem olyan jelentõs, és nincs is olyan politikai hatása, mint a magyarnak. Mindkét törvény kimondja: a kedvezményezettek nem rendelkeznek választójoggal és õk maguk sem választhatók.

A KÜLÖNBSÉGEK

A feltételeket összehasonlítva a szlovák törvény a legnagyvonalúbban a nemzeti hovatartozás megmeghatározását kezeli. Aki nem tudja okmányokkal bizonyítani, annál a szlovák nyelv ismerete is elég, vagy ha ez sem megy, akkor elegendõ, ha tanúsítani tudja a szlovák nemzethez, annak kultúrájához való kötödését, akár azzal, hogy három nemzedékre visszamenõen bizonyítja valamelyik vérségi rokon szlovák nemzetiségét. Kivételes esetben elfogadják, ha már két (ilyen igazolvánnyal rendelkezõ) személy bizonyítja, hogy a kérelmezõ érdemesült a státus elnyerésére. Ezen felül a kérelmezõ erkölcsi bizonyítványt és orvosi papírt is köteles felmutatni arról, hogy nem szenved ragályos betegségben. További jelentõs különbség a két törvény között az igazolványok (vagyis a kedvezmények) idõtartama közti különbség. A magyar igazolvány ugyanis ötévente lejár, míg a szlovák a kedvezményezett élete végéig érvényes, ha nem szegi meg az igazolvány megszerzésének szabályait.

POZITÍV DISZKRIMINÁCIÓ

A magyar törvény bírálatainak kapcsán elsõsorban Magyarország Alkotmánybíróságának a döntését kell megemlíteni, mely kimondta, hogy a magyar állam a magyarországi kedvezmények terén, összhangban az érvényben levõ nemzetközi kötelezettségeivel, pozitív diszkriminációt alkalmazhat. Feltétele, hogy nem tehet különbséget az adott – pozitívan elbírált – csoporton belül. Ennek a pozitív diszkriminációnak a lényege, hogy a hátrányok leküzdésének reményében valamely csoporthoz tartozás alapján többletjogokat biztosít. Számos európai ország alkalmazza e pozitív diszkriminációt a külföldön élõ nemzettársaival szemben. Így a Szlovákia esetében a külföldi szlovákokról szóló 70/ 1997-es számú úgynevezett "szlovák státustörvény" is. Itt említjük meg, hogy az Európa Unió egy évvel ezelõtt napvilágot látott két anti-diszkriminációs rendelete (Race Directive 2000/43/EC, Employment Directive 2000/78/ EC), amely az aquis communitaire része lett, vagyis a Etagjelölteknek implementálniuk kell saját jogrendszerükbe. A rendeletek támogatják a pozitív diszkriminációt, vagyis az arra rászoruló kisebbségi (gazdasági, etnikai stb.) csoportok speciális támogatását, de ez aligha a státusi kedvezményezés esete.

AZ AUSZTRIAI MAGYAROK

Az utolsó elõtti pillanatban kikerültek a törvény kedvezményezettei körébõl az ausztriai magyarok. A magyar hivatalos szervek indoklásul azok sajátos helyzetét hozták fel, illetve az EU-val kötött megállapodásokat. A szomszédos államokban elõ magyarokról szóló törvény elsõsorban a kulturális identitást hivatott támogatni. Az ausztriai állampolgárok esetében, magas életszínvonaluk miatt, a támogatásoknak és kedvezményeknek a gyakorlatban nincs nagy jelentõségük. Az ausztriai magyar kisebbség tizenötezer burgenlandiból és százezer egykori disszidensbõl áll. S mivel a törvény hatálya csak azokra a személyekre terjed ki, akik a magyar állampolgárságukat nem önkéntes lemondással veszítették el, az ausztriai magyarok nagy része nem használhatná ki a törvény adta lehetõségeket. A diaszpórák helyzetét sok más jogszabály rendezi. Elsõsorban visszahonosítással visszakaphatják az állampolgárságukat, mely nagy vámkedvezményekkel is jár. Mindemellett a fõ indok mégis az, hogy Ausztria EU-s tagállam, s az EU-val kötött Európai Megállapodás alapján Magyarország nem preferálhatja valamely tagország állampolgárait, mivel ez ellentétes lenne az Eszabályaival.

SCHENGEN ÉS AMSZTERDAM

A magyar státustörvény rendelkezéseivel nem sérti a schengeni elveket, sem pedig az Amszterdami Szerzõdést. Az idegenrendészeti szûrés továbbra is állampolgári alapon történik majd. Az igazolvány nem helyettesíti az útlevelet, tulajdonosa csak az igazolványa felmutatásával nem fogja tudni átlépni az államhatárt. A törvény nem érinti a magyar állam vízumpolitikáját, a beutazási feltételeket, az ott-tartózkodást, az idegenrendészetet. Ám igy a három hónapos munkavállalási lehetõség idejére szóló ott-tartózkodást nem oldja meg a jogszabály. Az Eaz Amszterdami Szerzõdéssel csak a rövidtávú (90 napot meg nem haladó) tartózkodásra vonatkozóan szabályozza a tagállamok vízumpolitikáját. A 90 napot meghaladó, hosszú távú tartózkodást szabályozó vízumgyakorlat teljes mértékben a tagállamok hatáskörébe tartozik. Ha Magyarország elõbb lesz az Európai Unió tagja, mint valamely szomszédos ország, a közös államhatárszakaszra "költöznek át" a schengeni határok. Ha ezzel egy, a csatlakozásból kimaradt szomszédos országgal szemben az Evízumkötelességet vezet be, bevett uniós szokás szerint Magyarország úgynevezett nemzeti vízum kiállításával orvosolhatja a gondot. A nemzeti vízum által biztosított ott-tartózkodás meghaladná a 90 napot, ám csak Magyarország területére való belépésre jogosítaná fel tulajdonosát.

EURÓPAI JOGGYAKORLAT

Európai példáként említhetjük Portugália nemzeti vízumpolitikáját Brazília állampolgáraival szemben. A brazil állampolgárok vízummentesen utazhatnak Portugáliába, és lényegében korlátlan ideig tartózkodhatnak ott. Németországban ezt egyrészt kettõs állampolgársággal oldották meg, másrészt az úgynevezett német jogállás odaítélésével, mely majdnem felér az állampolgársággal. Görögország még ezen is túlmegy. Az Albániában elõ görög kisebbség tagjai Görögországba szóló 6 hónapos vizumot kaphatnak. E a vizum csak Görögországban való tartózkodásra jogositja fel a tulajdonosát, de a rendõrségen kérheti a görög nemzetiségû idegen állampolgárok számára rendszeresített személyi igazolványt, amely feljogositja õket Görögországon való tartózkodásra, munkavállalásra, és – egy külön uniós megállapodás alapján – más EU-tagországok meglátogatására.

KONKLÚZIÓ HELYETT

Nehéz olyan vitában érvelni, amelyben (jogi) konkrétumok helyett frázisokat pufogtatnak, és ismételgetésükkel odázzák el az érdemi tárgyalásokat. Lehet a közelmúltban elfogadott magyar státustörvényt szeretni, vagy sem. A kisebbségek védelmének jogát semmilyen kormánytól elvitatni nem lehet. A státustörvény immár valóság, így minél hamarabb elkezdõdnek a tárgyalások a szlovák és a magyar szakértõk között, annál jobb, ezt Günther Verheugen, az Ebõvítési biztosa is megerõsítette. A szomszédos országok együttmûködése nélkül a törvény sem a magyar kisebbségeknek, sem a magyar kormány külföldi megítélésének nem használ. Kár, hogy egészen a közelmúltig sem a magyar, sem a szlovák kormány nem törekedett a folyamatos tárgyalásokra. Az Eálláspontja világos: az Unió ebben az ügyben is két ország közötti megegyezését várja. Ha ez nem születik meg, az Szlovákia és Magyarország (EU)éretlenségét fogja jelezni.

A szerzõk a Kalligram Alapítvány Jogi Elemzõ Központjának (CLA) munkatársai