A Szovjetunió kötelékébôl kivált Ukrajna számára a politikai szuverenitás megteremtése mellett a másik legfontosabb feladat az volt, hogy a köztársaság az elképzelhetô legrövidebb idôn belül olyan gazdasági feltételeket teremtsen, amelyek mellett a lehetô leggyorsabban maximálisan függetleníteni tudja magát az évtizedek folyamán mesterségesen kialakított, és igen gyakran nyomásgyakorlásra is felhasznált oroszországi befolyástól. A 90-es évek elején tapasztalt ez irányú törekvések, illetve a megfelelô törvényi bázis körvonalazódása nyomán arra lehetett következtetni, hogy a volt tagköztársaságok túlnyomó többségénél jóval kedvezôbb rajthelyzetben levô ukrán gazdaság sikeresen túljut a kezdeti nehézségeken. Természetesen minden józanul gondolkodó szakember tisztában volt azzal, hogy a kitûzött célok elérése elképzelhetetlen a külföld segítsége, pontosabban a külföldi tôke bevonása nélkül. Ezt felismerve az ukrán honatyák már röviddel a függetlenség kikiáltása után (1992 márciusában) az elsôk egyikeként fogadták el a nyugati közgazdászok és pénzemberek által európai viszonylatban is nagyon jónak tartott befektetési törvényt, amely messzemenôen kedvezô feltételeket igyekezett biztosítani a külföldi tôke beáramlásához. A másik törvény, amelytôl az ország vezetôi ugyancsak igen sokat reméltek a külföldi tôke, illetve a külföldi vállalkozók becsalogatásával kapcsolatban, a szabad gazdasági övezetek létrehozásához és mûködtetéséhez igyekezett megteremteni a jogi hátteret.

Az utóbbi okmány megfogalmazása szerint Ukrajnában a szabad gazdasági övezetektôl mindenekelôtt azt várták, hogy sikerül felébreszteni a külföldi vállalkozók érdeklôdését a kiemelt régiók iránt, lehetôség nyílik az exportpotenciál növelésére, a piaci infrastruktúra kialakítására, az érintett területek és gazdasági ágazatok fokozottabb ütemû fejlôdésére. Kijev számára országos viszonylatban is igen fontos lett volna a kedvezô befektetési feltételek megteremtése, mivel így a különbözô régiók esélyt kaptak volna arra, hogy azonos feltételek mellett kapcsolódjanak be a világgazdasági folyamatokba, a külföldi befektetôk pedig szabadon megjelenjenek a hatalmas felvevôképessége miatt rendkívül csábítónak ígérkezô ukrán piacon.

Természetes módon elsôként a határ menti régiók (Kárpátalja, Csernovci megye, Odessza, a Krím-félsziget stb.) ismerték fel a szabad gazdasági övezetek létrehozásában és mûködtetésében rejlô lehetôségeket, ám ez irányú törekvéseiket az ország egységét féltô honatyák és nacionalista erôk igyekeztek gyakorlatilag már a csírájában elfojtani.

Az igazság kedvéért azt is el kell mondanunk, hogy a szabad gazdasági övezetek létrehozásával kapcsolatos, nem ritkán sebtében és hevenyészve megfogalmazott okmányok nem voltak mentesek a lényeges szakmai hibáktól sem, ezért a kárpátaljai tervezet kivételével, nem is kerültek a parlament elé. A kérdéssel foglalkozó szakértôk szinte minden esetben a következô kifogásokat sorakoztatták fel:

– szabad gazdasági övezeteket igen nagy, megyényi területeken próbáltak létrehozni, ami Ukrajna számára a megfelelô tapasztalatok hiánya miatt mind gazdasági, mind pedig politikai téren számottevô problémákat okozna;

– az esetek túlnyomó többségében többfunkciójú övezetek kialakítását tûzték ki célul, ám ennek az elgondolásnak a realizálása komoly nehézségekbe ütközik, lévén, hogy kidolgozatlan a nevezett övezetek létrehozásához szükséges mechanizmus;

– nem fogalmazták meg eléggé világosan az övezeten belül és az azon kívül mûködô gazdaság közötti kapcsolatok jellegét szabályozó kitételeket;

– az övezetek létrehozása és mûködtetése egyik alapfeltételének a hosszú lejáratú állami hiteleket tekintették, amelyekhez manapság gyakorlatilag lehetetlen vagy igen nehéz hozzájutni, a külföldi befektetôk tömeges megjelenésében viszont egyelôre nem lehet bízni.

Tekintélyes ukrán gazdasági szakírók szerint az említett régiók valóban alkalmasak lettek volna, illetve lennének szabad gazdasági övezetek kialakítására, ám az eredetileg benyújtott tervezetek felsorolt hiányosságai miatt az esetek többségében mindmáig nem került sor komolyabb gyakorlati lépésekre.

Jóllehet a kijevi törvényhozók, az ukrán kormány és az államelnök több határozatban és rendeletben is foglalkozott a szabad gazdasági övezetek kérdésével, ennek ellenére bizton állíthatjuk, hogy a köztársaságban közel fél évtized alatt sem tudták kellôképpen kidolgozni az övezetek létrehozásának és mûködtetésének jogi alapjait. Pontosabban fogalmazva: az eddig elvégzett munka csupán a kezdetét jelenti annak a törvényhozási folyamatnak, amelynek végsô célja, hogy konkretizálja az övezetek létrehozásának kritériumait. A mostanáig napvilágot látott okmányoknak nem kevés a hiányossága, és gyakoriak bennük az egymásnak ellentmondó kitételek is. Egyebek között a vonatkozó törvény nem kompatibilis az ukrán földtörvénnyel, illetve a vámszabályokkal a szabad gazdasági övezetek mûködési sajátosságainak és az itt gazdasági tevékenységet folytatni kívánó szubjektumoknak a vonatkozásában.

Tekintsük át vázlatosan, hogy mi is az az alapvetô jogi háttér, ami jelenleg egy esetleges szabad gazdasági övezet létrehozásához és mûködtetéséhez szükséges legfontosabb feltételeket biztosíthatja.

Elôször is a fentebb közvetve már szóba hozott, "A különleges (szabad) gazdasági övezetek létrehozásának és mûködésének alapelveirôl" szóló kerettörvényt kell megemlítenünk, amelyet 1992 októberében fogadott el az ukrán parlament. Mivel errôl már a kezdet kezdetén kiderült, hogy sok tekintetben nem felel meg az elvárásoknak, ezért kidolgozták "A különleges (szabad) gazdasági övezetek státusáról" szóló törvénytervezetet, amely magában foglalta az 1992-ben elfogadott törvényben eszközlendô változtatásokat és módosításokat. A Miniszteri Kabinet 1993. július 14-én kelt 533. sz. rendelete értelmében tárcaközi bizottságot állítottak fel a szabad gazdasági övezetekkel kapcsolatos okmányok elôkészítése és elbírálása céljából. Az 1994. március 14-én kelt 167. sz. kormányhatározat jóváhagyta az ukrajnai különleges (szabad) gazdasági övezetek létrehozásának koncepcióját. A létrehozott tárcaközi bizottság 1994 augusztusában elfogadta azokat a típusajánlásokat, amelyekre a szabad gazdasági övezetek létrehozása és mûködtetése célszerûségének megindoklásához van szükség. Végül pedig a külföldi befektetések körüli vitás kérdéseket rendezendô 1996-ban megszületett "A külföldi befektetések rendszerérôl" szóló törvény.

Ebbôl az alapvetô fontosságú dokumentumokat tartalmazó felsorolásból az tûnik ki, hogy Ukrajnában egyelôre eléggé korlátozott a szabad gazdasági övezetek létrehozásának és mûködésének jogi bázisa. Más országokhoz képest az itteni jogi feltételek csupán olyan alapnak tekinthetôk, amelyre belátható idôn belül talán rákerül a megfelelô felépítmény is.

Ukrán gazdasági elemzôk egybehangzó véleménye szerint a kerettörvény legfôbb hiányosságait a következôkben lehetne összefoglalni: a parlamentnek minden egyes övezet létrehozásáról külön törvényt kell elfogadnia; nem dolgozták ki világosan az egyes övezetek pontosan meghatározott típusait; a kormánynak csak kevés idô (60 nap) áll rendelkezésére a szükséges okmányok megvizsgálására és a megfelelô döntés meghozatalára; túlságosan nagy azoknak az állami szerveknek a száma, amelyektôl a szabad gazdasági övezettel kapcsolatos okmányok kidolgozása, jóváhagyása, a kedvezmények megadása függ.

A felsorolt problémák közül az elsônek a megoldására a szakemberek kétféle lehetôséget is javasolnak.

El kellene fogadni egy olyan törvényt, amelyik pontosan szabályozná a szabad gazdasági övezetek létrehozásának rendjét, vagyis egy bizonyos szabad gazdasági övezet létrehozásának kérdésében a végrehajtó hatalom (az államelnök vagy a kormány) mondaná ki a végsô szót. Egyébként hasonló elven mûködik a szabad gazdasági övezetek létrehozásának rendszere Oroszországban is, ahol az övezet létrehozásáról az államfô vagy a kabinet dönt. Ennek az eljárásnak viszont az a hátránya, hogy a végrehajtó hatalom hatáskörét lényegében véve semmi sem korlátozza a szabad gazdasági övezetek létrehozásának kérdésében.

A másik elképzelés szerint a szabad gazdasági övezetek létrehozását illetôen feltétlenül szükség lenne egy általános, a most érvényben levô törvényhez hasonló okmányra. Ugyanakkor a szabad gazdasági övezetek létrehozásáról a konkrét esetektôl függôen döntenének. Amennyiben egy nagyobb területen fekvô, az állam által stratégiai fontosságúnak nyilvánított régióról lenne szó, akkor a törvény kitételeit vennék figyelembe; kisebb, valamilyen szûkebb gazdasági funkciót ellátó (lényegében véve lokális) övezet létrehozásáról az államelnök vagy a kormány döntene.

Az államnak természetesen nem kellene szigorúan szabályozni a szabad gazdasági övezetek mûködési mechanizmusát. Az övezetet minden konkrét esetben a helyi feltételek és a létrehozandó övezet sajátosságainak maximális figyelembevétele mellett, kizárólag a gazdasági célszerûség kritériumaiból kiindulva kellene létrehozni.

Az persze teljesen nyilvánvaló, hogy egy szabad gazdasági övezet létrehozását feltétlenül össze kell hangolni az állam gazdasági programjával. Az övezet funkcionálása egyenes arányban állna azzal, hogy mennyire tud egybehangoltan mûködni az államirányítási szervekkel, a helyi struktúrákkal és vállalatokkal, illetve hogyan tud élni a régiónak a fejlesztés terén nyújtott önállóságával.

Az Államelnöki Hivatal kezdeményezésére és a kormány döntése alapján a Gazdasági Minisztérium 1995-ben bizottságot állított fel a kerettörvény átdolgozására. Idôközben elkészült a dokumentum módosított változata is, ám a honatyák egyelôre nem sietnek sem a megtárgyalásával, sem pedig az elfogadásával.

A szabad gazdasági övezetek létrehozásának vonatkozásában igen fontos szerepet játszanak azok az állami szervek, amelyektôl számottevô mértékben függ az okmányok kidolgozása, a szabad gazdasági övezetek további mûködése, a kedvezmények megadása stb. A nemzetközi gyakorlat azt bizonyítja, hogy egy szabad gazdasági övezet annál hatékonyabban mûködik, minél kevesebb állami szerv szabályozza és ellenôrzi a tevékenységét. Ukrajnában ugyanakkor a törvények és jogszabályok nagyon sok minisztérium és fôhivatal számára biztosítanak ellenôrzô funkciókat. Ezért a szabad gazdasági övezetek megalakításának egyik legfontosabb akadályát jelenti, hogy az alapító okmányokat egyelôre minisztériumok és fôhivatalok sokaságával kell egyeztetni. A bürokrácia természetébôl fakadóan mindezek számára csupán hivatali érdekeik érvényesítése, nem pedig a gazdasági övezet létrehozása a legfontosabb szempont. Amennyiben a mindenre elszánt vállalkozóknak mégis sikerül a hivatalok útvesztôin átverekedni magukat, vagyis formailag minden feltétel adott lesz a szabad gazdasági övezetek létrehozásához és mûködtetéséhez, akkor még meg kell birkózniuk egy másik akadállyal, vagyis az illetékes hivataloknak és hivatalnokoknak a szabad gazdasági övezetek tevékenységét negatív módon befolyásoló gáncsoskodásával.

Közvetlenül kapcsolódik az említett két problémakörhöz a hatályos törvények gyakori módosításának kérdése is. Természetesen a szabad gazdasági övezetek létrehozása elképzelhetetlen külföldi tôke bevonása nélkül, ám mint ismeretes, a külföldi befektetôk csak oda viszik a pénzüket, ahol stabilak a törvények, és kiszámítható az állam politikája.

Az ukrajnai szabad gazdasági övezetek létrehozásának koncepciójában megfogalmazottak szerint a 2000. évig terjedô kezdeti idôszakban a kis területen fekvô, szigorúan körülhatárolható tevékenységet folytató lokális szabad gazdasági övezeteket kellene elônyben részesíteni. Ezek mûködésének tanulmányozása alapján kívánták, illetve kívánják kidolgozni a késôbbiekben létrehozandó nagyobb egységek szervezési, pénzügyi és termelési mechanizmusát.

A gazdaságban idôközben felhalmozódott problémák egyelôre nem adnak rá módot, hogy országszerte áttérjenek a nyitott gazdaságra. Ezt a célkitûzést fokozatosan kívánják elérni oly módon, hogy a külgazdasági tevékenység folytatására leginkább alkalmasnak talált régiókban hozzák létre a szabad gazdasági övezeteket. A kérdésben legilletékesebb szakhivatalnak, a Külgazdasági Kapcsolatok Minisztériuma különleges (szabad) gazdasági övezetek kérdéseivel foglalkozó fôosztályának megfogalmazása szerint a nevezett gazdasági övezetek létrehozásakor a következô feltételekre kellene fokozott figyelmet fordítani:

– a tervezetekben egyaránt szem elôtt kell tartani a külföldi befektetôk és Ukrajna, a régiók és egészében véve az állam, a vállalkozók és a helyi lakosság érdekeit;

– a konkrét övezetek létrehozásának és fejlôdésének szakaszosan kell történnie, az elsô fázisban a lokális övezetek kialakítása lenne a legcélszerûbb;

– a terveket rendszerint nem a költségvetésbôl, hanem más forrásokból – belsô és külsô szabad tôkébôl – finanszíroznák. A költségvetési pénzek révén az állam mint részvényes venne részt az övezet alaptôkéjének kialakításában;

– az övezetben mûködô vállalkozóknak nyújtott hitelek nagysága egyenes arányban állna azzal, hogy a vállalkozók tevékenysége mennyire vág egybe az övezet érdekeivel.

Az említett minisztériumi fôosztály vezetô szakembereinek kezdeti elképzeléseivel összhangban szabad gazdasági övezeteket a következô formákban lehetne létrehozni:

– szabadkikötôk a Fekete-tenger partvidékén. Ez jelentené az elsô lépést a Fekete-tengermelléki Gazdasági Együttmûködési Övezet ukrajnai részének (Mariupol, Kercs, Szevasztopol, Jalta, Odessza, Iljicsevszk, Renyi, Izmail stb.) a kialakítása felé;

– vámudvarok (konszignációs raktárak) a nemzetközi áruforgalom kulcsfontosságú pontjain;

– turisztikai és rekreációs övezetek;

– export, illetve termelôi és importkiváltó tevékenységre szakosodott övezetek.

Ukrajnában jelenleg a kerettörvény, a szabad gazdasági övezetek kialakítására vonatkozó állami koncepció és egyéb okmányok alapján esetleg 2–4 szabad gazdasági övezet kialakításához adottak a feltételek. Ezek a következôk lehetnének: Interport-Kovel (Volhínia), Juzsnyenszkaja (Odessza), Azovja (Donyecki megye), Dnyeproavia (Dnyepropetrovszk).

Szakemberek szerint egyelôre az Interport-Kovel szabad gazdasági övezet létrehozására kidolgozott tervezet tûnik a legelfogadhatóbbnak. A szükséges okmányok elkészítésekor maximálisan figyelembe vették a jelenlegi gazdasági és társadalmi helyzetet (számottevô mértékben csökken a termelés volumene, hanyatlóban van a vállalkozó kedv, a tôke külföldre menekül, instabil a politikai helyzet), ami azt eredményezte, hogy a helyi és a külföldi befektetôk megnyerésére, a régióban található anyagi és termelési bázis felhasználására épülô kezdeményezést mind a helyi önkormányzatok, mind pedig a lakosság támogatja.

Az Ukrajna északnyugati részében, a lengyel határ közelében elképzelt Interport-Kovel szabad gazdasági övezet létrehozásával kapcsolatos tervezet kidolgozása révén elsôsorban a külkereskedelmi áruforgalom (ezen belül is a tranzit) lebonyolításához szükséges kedvezô feltételeket kívánják megteremteni a korszerû infrastruktúra kialakításával és az övezeten belüli kedvezmények rendszerének a kiépítésével. A nevezett gazdasági övezettôl fôleg azt remélik, hogy aktivizálni fogja a külkereskedelmi forgalmat, a térségbe vonzza az Európa és Ázsia között lebonyolított áruforgalmat, segít abban, hogy a közlekedési rendszer integrálódjon az európai közlekedési hálózatba, ösztönzi a vállalkozói tevékenységet a régióban.

Az elmúlt esztendôben a Kucsma elnök által aláírt két rendelet értelmében a szabad gazdasági övezetek létrehozásával kapcsolatos kísérletre került sor a Krím-félsziget északi részében fekvô Szivas gazdasági övezetben, amelynek egyik legfontosabb eredményeként könyvelhetô el, hogy alapjában véve megteremtették a mûködéshez szükséges jogi bázist. A korábbi helyzethez képest elôrelépést jelent az a tény is, hogy egy konkrét, helyi vonatkozású törvény alapján meghatározták az övezetben tevékenykedô vállalkozók számára a valutaszabályozással, az adóztatással stb. összefüggô kedvezményeket.

Részben a krímiek tapasztalatára támaszkodva, részben pedig a korábbi hibákból tanulva Ukrajna más régióiban is megkezdték, illetve folytatták a szabad gazdasági övezetek létrehozásához szükséges okmányok kidolgozását. Kárpátalján például az ungvári járásban az ukrán–magyar–szlovák határ háromszögében három lokális gazdasági övezet – Európa-Központ, Csap-Interport és Kárpátalja – kialakítását ütemezték be. Szabad gazdasági övezeteket kívánnak létrehozni a Harkovi megyében (Ligyija-Harkov), az Odesszai megyében (Pivdena Palmira, Juzsnyenszkaja), Mariupol városában (Azovja) és Odesszában. Jelenleg vizsgálják a szabad gazdasági övezetek létrehozásának célszerûségét Szevasztopol, Bila Cerkva, Szkadovszk városában és egyéb helyeken.

Néhány szabad gazdasági övezet – Csap-Interport, Ligyija-Harkov, Pivdenna Palmira, Azovja, Juzsnyenszkaja – létrehozásával kapcsolatos okmányokat kormányszinten is megvizsgálták, és visszaküldték a helyi közigazgatási szerveknek azzal a megjegyzéssel, hogy a tárcaközi bizottság ajánlásainak figyelembevételével dolgozzák át azokat. (Idôközben a megfelelô módosítások végrehajtása után egyesek, például a Csap-Interport, már megkezdték a mûködésüket.)

A kárpátaljai Európa-Központ szabad gazdasági övezet létrehozásával kapcsolatban el kell mondani, hogy a vonatkozó okmányokat a Miniszteri Kabinet 1993-ban megtárgyalta, ugyanakkor a parlament átdolgozásra visszaküldte. Az egyik legfontosabb kifogás az volt, hogy a tervezet adó- és költségvetési kedvezmények, külön vámszabályok stb. kiterjesztését kérte a megye egész területére, ugyanakkor nem fogalmazta meg pontosan a legfontosabb tevékenységi területeket, valamint azt, hogy az itt tevékenykedô vállalkozók milyen feltételek mellett kapják meg a mûködési engedélyeket és az ôket megilletô kedvezményeket. Az elutasítás indoklásában fontos helyet kaptak azok a kitételek, melyek szerint igen nagy lenne a tervezett övezet területe (magában foglalta volna egész Kárpátalját), nem fektették le pontosan az övezetben tevékenykedô szubjektumokkal szembeni követelményeket, aránytalanul nagyok voltak a kért kedvezmények és számottevô összeget kívántak elvonni a központi költségvetésbôl infrastrukturális fejlesztésre.