Az Európa Tanács intézményének keretében a nemzeti, nyelvi és etnikai kisebbségek érdekérvényesítése két síkon zajlik: a politikai döntések, valamint a jogi normaalkotás szintjén. E két sík részben fedi, részben kiegészíti egymást.

A politikai döntések és viták a Parlamenti Közgyûlés¹, annak bizottságai; a Miniszteri Bizottság², továbbá az Európa Tanács központi döntéselôkészítési apparátusának szintjén történik. Tevékenységük megszabja a jogi meder keretét, amely visszahat a politikai döntésekre, illetve az apparátus munkájára. Ez az elemzés a Parlamenti Közgyûlés munkája tükrében tekinti át a nemzeti kisebbségek védelmének érvényesülését e nemzetközi intézményen belül, különös tekintettel az 1993–1996 között történtekre.

Politikai téren a kisebbségek problémáira leginkább érzékeny és egyben a kisebbségi jogok kodifikálása területén leginkább kezdeményezô szerepet vállaló szerv ebben az idôszakban az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése. A Közgyûlés motorja pedig annak Jogi és Emberjogi Bizottsága. A kisebbségek szempontjait érvényesítô felvetések, kezdeményezések, kivizsgáló bizottságok felállítása, raportôrôk kiküldése, illetve a határozathozatali elôterjesztések a Jogi és Emberjogi, illetve Politikai Bizottság együttes munkájának eredménye, amelyek a döntéselôkészítési és döntéshozatali procedúra révén mint Parlamenti Közgyûlési Határozat vagy Ajánlás jelennek meg. Az ET legfôbb döntéshozatali szerve, a Miniszteri Bizottság egyetértése esetén pedig mint az ET döntései jutnak szerephez.

A Parlamenti Közgyûlés tevékenysége és kritériumrendszere a volt szocialista blokk országainak tagfelvételi kérelmei elbírálásakor vált ismertté. Ekkor jelent meg e szerv részérôl a kisebbségvédelmi garanciák igénye, melyek végül csatlakozási kritériummá váltak ezen országok számára.

A normaalkotás szintjén a Közgyûlés jó néhány határozata és ajánlása számos ponton befolyásolta a Miniszteri Bizottság döntéseit. A kisebbségi téma iránti elkötelezettségét az apró, de következetes lépések politikája határozta meg ezekben az években olyan Ajánlások elfogadásakor, mint: az 1134(1990) Ajánlás, az 1177(1992) Ajánlás, az 1201(1993) Ajánlás, az 1231(1994) Ajánlás, az 1255(1995) és az 1285(1996) Ajánlás.

A Parlamenti Közgyûlés tevékenysége körébôl az 1201(1993)-as Ajánlás³ kapta a legnagyobb figyelmet, amely tartalmazza egy kulturális kiegészítô jegyzôkönyv tervezetét. Jelentôsége két cikkelyének megfogalmazásában rejlik. Az egyik elôször mondta ki nemzetközi viszonylatban a nemzeti kisebbségek jogát bizonyos fajta speciális státushoz, illetve közigazgatási autonómiához (11. cikkely); a másik pedig e kisebbségek kollektív jogairól tett említést (12. cikkely).

Annak ellenére, hogy az 1201-es dokumentum csak ajánlás értékû, így nem kötelezô erejû jogi norma, a benne megfogalmazott elvek számos kormány ellenérzését váltották ki. Az értelmezés körül komoly vita alakult ki, és olyannyira eltérô inter-pretációk születtek, hogy a Parlamenti Közgyûlés Jogi és Emberjogi Bizottsága felkérte az ET jogi szakértôi szerveként ismert Velencei Bizottságot, hogy értelmezze a kérdéses cikkelyeket. A Jogi és Emberjogi Bizottság úgy döntött 1996. április 3-i ülésén, hogy ezt az értelmezést a legfontosabb referenciaanyagként használja az 1201-es Ajánlás értelmezési vitái során.

A kisebbségek „speciális státusa" a Velencei Bizottság értelmezésében: „bármilyen speciális státus azon akaraton alapuljon, hogy lehetôvé tegye a kisebbségekhez tartozó egyének számára a hatékony részvételt olyan döntéshozatalban, amely az általuk lakott régiókat vagy az ôket érintô kérdéseket illeti." Továbbá: „A 11-es artikulus megalkotóinak törekvése, hogy lehetôséget teremtsenek az államok számára, hogy eltérjenek a hagyományos önkormányzat-felfogástól. Ilyen szempontból az Állam szabadon határozhatja meg, mi lesz ezen speciális státus célja", de az értelmezés azt is hozzáfûzi, hogy: „A speciális státus, természetesen, sokkal tovább is mehet, lehetôvé téve egy régió számára, amelyikben a kisebbség többséget képez, a saját törvénykezési és végrehajtó hatalmat a regionális kérdéseket illetôen." (A Velencei Bizottság véleményezése az1201(1993)-as Ajánlásról, 1996. márc. 1–2., Doc. 7572.)

A Parlamenti Közgyûlés munkájának mind politikai, mind pedig jogi síkját (a kisebbségek jogainak megfogalmazása és nemzetközi érvényesítése területén) jelentôsen befolyásolta az Európa Tanács Bécsi Csúcsértekezlete, 1993 októberében. A csúcsértekezlet záródokumentumában⁴ ugyanis a tagállamok kinyilvánították, tudatában vannak annak, hogy a nemzeti kisebbségek védelme kontinensünk stabilitásának és demokratikus biztonságának lényeges tényezôje. A záródokumentum II.sz. mellékletében megfogalmazták, milyen lépések szükségesek a kisebbségvédelem területén, így többek között: bizalomerôsítô programok felállítása és mûködtetése, kisebbségi kétoldali egyezmények, továbbá határon átnyúló együttmûködés támogatása, egy, a kisebbségi jogokat tartalmazó keretegyezmény, illetve az Európai Emberjogi Egyezmény kulturális jogokat tartalmazó kiegészítô jegyzôkönyvének elkészítése. Ugyanakkor a Csúcsértekezlet elvetette a Parlamenti Közgyûlés 1201/1993-as Ajánlásában foglalt tervezetet mint kiindulási anyagot a fenti két dokumentum megszövegezéséhez.

A Csúcsértekezlet záródokumentuma alapján, a volt szocialista országok csatlakozásáról szóló döntésekkel párhuzamosan⁵, folytatódott a jogi normák határainak tágítása a kisebbségvédelem területén ajánlások és határozatok formájában. A Parlamenti Közgyûlés e kérdéskörben ajánlásokat és határozatokat fogalmazott meg, mialatt a kodifikációs bizottságban (CAHMIN) folyt a Kisebbségi Keretegyezmény, illetve a Kulturális Kiegészítô Jegyzôkönyv szövegezése.

A Parlamenti Közgyûlés tevékenysége körébôl az 1231(1994)-es Ajánlás⁶ érdemel különös figyelmet. Ez a dokumentum fenntartotta, hogy a Miniszteri Bizottság döntése ellenére (amely nem követte az 1201-es Ajánlásban foglaltakat) a Közgyûlés továbbra is referenciaanyagként kezeli a fenti Ajánlást, és elvárja a tagállamoktól, hogy politikájukat és jogalkotásukat a nemzeti kisebbségek tekintetében hasonló alapokra helyezzék. Ettôl kezdve a fenti ajánlás egyúttal kötelezettségként szerepelt a Közgyûlés véleményezéseiben az új tagfelvételek alkalmával (508(1995)sz. Határozat. Lásd Románia, Ukrajna, Oroszország, Albánia esetét).

A Parlamenti Közgyûlés reagált a kodifikációs munkálatokra is. Így az 1255 (1995)-ös Ajánlás⁷ megállapította, hogy az elkészült Kisebbségi Keretegyezmény jogi szempontból gyenge megfogalmazásokat tartalmaz, bizonytalan a célok tekintetében, és kétértelmû kifejezéseket használ, amelyek betartása kötelezettségként jelenik ugyan meg a szerzôdô állam oldalán, de nehezen lesz érvényesíthetô a kisebbségekhez tartozó egyének részérôl. Ezért fontosnak tartja, hogy elkészüljön az Európai Emberjogi Egyezmény Kiegészítô Jegyzôkönyve a kulturális jogokról, hogy ily módon az egyének független igazságszolgáltató szervek elôtt érvényesíthessék a már a Keretegyezményben is szereplô jogokat. Ajánlja továbbá, hogy a Kiegészítô Jegyzôkönyv mind az 1201(1993)-as Ajánlásban foglaltakat, mind a Keretegyezményben szereplô jogokat foglalja magába (lásd 7., 8., 9. cikkelyek).

Az 1285(1996)-os Ajánlásnak⁸ a nemzeti kisebbségek jogairól témája a két elkészült, a nemzeti kisebbségek jogait tartalmazó konvenció, A regionális és kisebbségi nyelvek európai kartája (1992)⁹ (Nyelvi Karta), valamint a Kisebbségi Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérôl(1995)¹⁰ (Kisebbségi Keretegyezmény). Mindkét konvenció a Közgyûlés teljes támogatását élvezi. Ugyanakkor az Ajánlás kiemeli a két konvenció alkalmazásának fontosságát, így a Jogi és Emberjogi Bizottság újabb javaslatait tartalmazza: a Nyelvi Karta kerüljön kiegészítésre a kisebbségi nyelvi jogoknak egy „kemény magjával", amely ajánlás formájában egészítené ki a Kartát (4. cikkely).

A Kisebbségi Keretegyezmény alkalmazása területén pedig hangsúlyozza az egyezményben foglaltak megvalósulását felügyelô, a Miniszteri Bizottság munkáját kiegészítô állandó tanácsadó szakértôi bizottság felállításának és összetételének lényeges voltát kimondva, hogy a Keretegyezmény céljának sikere azon múlik, hogyan tudja betölteni feladatát (5. cikkely).

Ugyanakkor újra megfogalmazásra kerül egy, az Európai Emberjogi Konvenciót kiegészítô jegyzôkönyv megalkotásának szükségessége, hogy jól definiált jogok álljanak rendelkezésre, amelyeket az egyének érvényesíthetnek is a független igazságszolgáltató szervek elôtt. Az Ajánlás egyben sajnálattal veszi tudomásul, hogy a Miniszteri Bizottság felfüggesztette a kulturális jogokról szóló kiegészítô jegyzôkönyv munkálatait, visszavonta a kodifikáló bizottság (CAHMIN) mandátumát, és reményét fejezi ki, hogy a szövegezés hamarosan folytatódik. A szöveg leszögezi, hogy az 1201(1993)-as Ajánlásban foglaltakat továbbra is referenciaszövegként kezeli. (10., 14. és 15. cikkelyek).

A fenti Ajánlás szövegét a Nyelvi Karta „kemény magját" illetôen a Közgyûlés Jogi és Emberjogi Bizottsága véleményeztette a már említett Velencei Bizottsággal. A véleményezés szerint a nyelvi jogok „kemény magja" idegen a Nyelvi Karta szellemétôl és munkamódszerétôl; továbbá az eredeti szöveg amúgy is rendelkezik „keményebb jogokkal", lásd a II. részét. A Velencei Bizottság kifejti továbbá, hogy a nyelvi jogok „kemény magja" amúgy is levezethetô az 1995-ben megszületett Kisebbségi Keretegyezmény 5.1.; 6.; 9.1.; 10.; 14. és 17. cikkelyeibôl.¹¹

A Közgyûlés 1300(1996)-os Ajánlása¹² a nemzeti kisebbségek védelmét illetôen utal az elôzô ajánlásokban és határozatokban foglaltakra, továbbra is kifejezve reményét, hogy hamarosan folytatódik a kiegészítô jegyzôkönyv szövegezése. Az Ajánlás kitér a Velencei Bizottság két szakértôi véleményezésére az 1201(1993)-as Ajánlást, illetve a Nyelvi Kartát illetôen. Ez utóbbiról szóló vélemény alapján egyelôre elveti a nyelvi jogok „kemény magjának" tervét. Felhívja a figyelmet a két, a kisebbségek jogait érintô konvenció ratifikációs hiányosságaira. Az Ajánlás részletes javaslatot tartalmaz egy, a Kisebbségi Keretegyezmény betartását felügyelô tanácsadó Bizottság összetételét, munkáját illetôen. Ezek szerint a Bizottság 12–20 taggal rendelkezzen, a tagokat 6 évre válasszák. Tagjai elismert szakértelemmel rendelkezzenek a nemzeti kisebbségek védelmének területén, de ugyanakkor magas erkölcsi értékrenddel és politikai bölcsességgel is bírjanak. Megválasztásuk az Európai Emberjogi Bizottság, illetve az Európai Kínzás, Embertelen vagy Megalázó Bánásmód és Büntetés Megelôzéséért Bizottság tagjainak megválasztási elvei szerint történjen. A tagok egyéni hatáskörben tevékenykednek, függetlenek és pártatlanok. Munkájuk során a források széles körét vehetik igénybe, így párbeszédet folytathatnak a szerzôdô állam kormányaival, nemzeti kisebbségeivel, illetve nem kormányzati szervezeteivel. A Bizottság észrevételeit és ajánlásait a Miniszteri Bizottságnak továbbítja, amely közvetlenül az érintett államhoz fordul. A jelentéseket és ajánlásokat közzéteszik, továbbá véleményezésre megküldik a Parlamenti Közgyûlésnek.

A Miniszteri Bizottság döntése alapján 1996. július 2. és 5. között ült össze a Kisebbségi Keretegyezmény végrehajtási mehanizmusát meghatározó Ideiglenes Bizottság (Ad Hoc Committee on the Im-plementation Mechanism of the Frame-work Convention for the Protection of National Minorities – CAHMEC). A CAHMEC munkájában támaszkodott a Keretegyezmény vonatkozó cikkelyeire (24–26. cikkelyek), a Miniszteri Bizottság rendelkezéseire, továbbá a Parlamenti Közgyûlés 1300(1996)-os Ajánlására és az azt kiegészítô Bindig-jelentésre. A CAHMEC júliusi ülését a Miniszteri Bizottság elé terjesztendô jelentéssel zárta, amelyben nagyvonalakban meghatározta a leendô tanácsadó bizottság munkájának és összetételének kritériumrendszerét.

A Parlamenti Közgyûlés által ajánlottak visszacsengenek a jelentés szövegében – noha ez nem jelenti, hogy a Bizottság munkájának, összetételének kritériumrendszerét véglegesen ne a Miniszteri Bizottság döntené el.

E rövid áttekintés alapján is nyilvánvalóvá válhatott, hogy az adott állapot, amely szerint nincs Kulturális Kiegészítô Jegyzôkönyv, viszont adott a Nyelvi Karta és a Kisebbségi Keretegyezmény, a nemzeti kisebbségek valós jogvédelme attól tehetô függôvé (az Európa Tanács intézményrendszerének tekintetében mindenképpen), hogy milyen mértékben sikerül végrehajtani az egyezményeket, illetve betartatni az ezekben vállalt kötelezettségeket a szerzôdô államokkal. Mindkét konvenció rendelkezik arról, hogy végrehajtását és a benne megfogalmazott elvek érvényesülését szakértôi bizottságok kísérik figyelemmel, amelyek egyben valamilyen mértékû kivizsgálói, illetve jelentéstevôi jogkörrel is rendelkeznek majd – jelentéseiket pedig a Miniszteri Bizottságnak teszik meg.

Mivel rövid távon új, a kisebbségvédelmet érintô erôsebb jogi eszköz nem várható az Európa Tanács részérôl, az adott két egyezmény alkalmazása és érvényesülése játszik majd fontos szerepet a kisebbségi jogérvényesítés útján. A szakértôi bizottságok munkája tehát lényeges pontja a kisebbségvédelem jogi kereteinek további alakulásában. A Keretegyezmény esetében az aláíró államok (különösen a nyugat-európaiak) késnek a ratifikálással, így annak hatályba lépése bizonytalan. Következéséképpen egy kivizsgáló szakértôi bizottság felállításához és mûködéséhez sem lehet egyelôre túlzott reményeket fûzni.

Ugyanakkor, mivel ezek a bizottságok még nem kezdték el munkájukat, hatáskörük keretei még bôvíthetôk, amivel talán ellensúlyozni lehet a tulajdonképpeni normák „gumimegfogalmazásait". Ennek tudatában hangsúlyozza a Parlamenti Közgyûlés számos ajánlása a konvenciók végrehajtásának fontosságát.

Az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének munkája tükrében sajátos megvilágítást kap a nemzeti kisebbségek védelmének megjelenése ezen nemzetközi fórumon. A Közgyûlés azonban csak egyik szerve e nemzetközi intézmény bonyolult döntéshozatali mechanizmusának, így az általa ajánlott elvek és megoldások ritkán jutnak el a kötelezô erejû dokumentumok, vagy a végrehajtható döntések szintjére. Mégis egy tendenciát jeleznek, amely két síkon jelentkezik egyszerre: a politikai nyomásgyakorlás, valamint a normaalkotás szintjén. A kisebbségvédelmi szempontok hol egyik, hol a másik területen érvényesülnek erôteljesebben, de az is gyakran megesik, hogy egyáltalán nem tudnak érvényesülni. Lényegesnek tartom nyomon követni a tendenciákat, és azokat a saját jelentôségüknek és súlyuknak megfelelôen értelmezni és kezelni: politikusaink és szakértôink ne legyenek se derûlátóbbak, se borúlátóbbak a kelleténél. A realitások meglátása és kiaknázása is jelenthet komoly mozgásteret a kisebbségi érdekérvényesítés útján.

Jegyzetek

1 Parlamenti Közgyûlés: az Európa Tanács tagállamainak parlamenti delegációiból álló döntéshozatali szerv – döntései ajánlás-jelleggel bírnak a Miniszteri Bizottság felé.

2 Miniszteri Bizottság: az Európa Tanács legfôbb döntéshozatali szerve, tagjai a tagállamok külügyminiszterei, illetve azok állandó megbízott helyettesei.

3 1201(1993)-as Ajánlás, 1993. február 1-jén elfogadott szöveg, EREC1201.WP. 1403-1/2/93-17-E.

4 Európa Tanács Bécsi Csúcsértekezlete, 1993. október 7., SUM(93)2.

5 174(1993) Véleményezés (Cseh Köztársaság), 175(1993) Szlovákia, 176(1993) Románia, 183(1995) Lettország, 188(1995) Moldova, 189(1995) Albánia, 190(1995) Ukrajna, 191(1995) Macedónia, 193(1996) Oroszország.

6 1231(1994)-es Ajánlás, 1994. január 26-án elfogadott szöveg.

7 1255(1995)-es Ajánlás, 1995. január 31-én elfogadott szöveg.

8 1285(1996)-os Ajánlás, 1996. január 23-án elfogadott szöveg.

9 A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája, Strasbourg, 1992. nov. 5., European Treaty Series 148.

10 Kisebbségi Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelmérôl, Strasbourg, 1995. február, H(95)10.

11 A Velencei Bizottság véleménye az Európai Regionális és Kisebbségek Nyelvi Kartájának rendelkezéseirôl, amely minden szerzôdô állam részérôl kerüljön elfogadásra, 7572. sz. Dokumentum.

12 1300(1996)-os Ajánlás a nemzeti kisebbségek védelmérôl, 1996. június 25-én elfogadott szöveg, EREC1300. WP. 1403-25/6/96-21-E.