Kovács Péter

A schengeni együttműködés és a határokon túli magyarság kapcsolattartása Magyarországgal

(E tanulmány rövidített, átdolgozott változata a Magyar Napló 1998. szeptemberi számában megjelent tanulmánynak)

Cooperation in the spirit of the Schengen Agreement - the Hungarians beyond the borders

This is the third time that the Hungarian foreign policy has had to face with the consequences of the stateborders formed in Central Europe after World War I. Hungary is a candidate for EU membership in the near future but neither of her neighbours can hope for membership, while one third of the Hungarian nation lives within the borders of their states. Therefore, the Hungarian nation's interest is that the Schengen Agreement will apply only in the distant future and the three interested neighbouring countries in the meantime can get into the category of non-visa states. Hungary must ask for derogation, but in turn already as an EU-member state, she will have to operate control at her western, member state borders as if they were also Schengen borders, further, she will have to cover the expenses involved and provide infrastructure too.

 I.

Sokasodnak azok a konferenciák, tanulmányok és politikusi elemzések, amelyek az ún. schengeni problémakörrel foglalkoznak. E dolgozat kísérletet tesz arra, hogy röviden összefoglalja azokat a nemzetközi jogi és európajogi koordinátákat, amelyekkel az ún. schengeni együttműködés kapcsán szembesül hazánk és magyarságunk.

Schengen neve a határokon túli magyarság számára egyre ijesztôbben cseng. Határon túli nemzettársaink szinte tasztrófaként élik meg az Európai Unió ezredfordulós átalakulásához kötôdô határrendészeti együttműködés közeledését. A rendszerváltozás után gyakorlatilag akadálytalanná vált magyar-magyar kapcsolatokat a közös európai vízumpolitika fenyegetônek érzett közeledése elbizonytalanítja. E bizonytalanság ellentétpárja annak a sikernek, hogy Magyarország Csehországgal, Lengyelországgal és Szlovéniával együtt abba a csoportba került, amellyel 1998-ban megindultak az érdemi csatlakozási tárgyalásokat elôkészítô megbeszélések.

A magyar tárgyalási pozíciókról kibontakozott 1998-as tavaszi viták, az ún. három prioritás harmóniájának 1994-1998 közötti megingása, az "európai integráció követelményei" címke túlzott használata miatti frusztráció azzal is járt, hogy mind több ponton vált érzékennyé a határokon belüli és túli magyarság bizonyos kérdésekre: a határokon belül erre a földtulajdon, rajtuk túl pedig Schengen a példa.

De hogyan is néz ki tulajdonképpen a schengeni együttműködés és milyenek a perspektívái? Milyen lépések nyomán alakult ki a mai rendszer?

II.

Schengeni Maastrichton át Amszterdamig - és tovább?

Az eredetileg az Európai Közösségek egyes tagállamaira vonatkozó 1985. június 14-i schengeni megállapodás elôbb az 1990. június 19-i schengeni egyezménnyel egészült ki, , majd a maastrichti szerzôdés eufóriájában megkezdte menetelését abba az irányba, hogy a közösségi jog elsôdleges jogforrásává váljék. Az eredeti prioritások is megváltoztak: az áruk mozgásának megkönnyítését szolgáló 1985-ös filozófia 1990-re már átadta a helyét a beutazási, idegenrendészeti, menekültügyi együttműködésnek. Így felettébb részletesen szabályozza a belépést, a különbözô vízumfajtákat s azok egységesítésének célját.

A maastrichti szerzôdés "megnyitja az utat a "közös érdekű kérdések" közösségiesítése elôtt (...) az igazságügy és a belügy területén. A 100/C cikk elôírja a tagállamok vízumpolitikájának közelítését, mivel a Tanács egyhangú döntése ( 1996-tól: minôsített többséggel) meghatározhatja azoknak a harmadik államoknak a listáját, amelyeknek az állampolgárai csak vízummal léphetnek a közösség területére."

A K/1 cikk az alábbiakat mondja ki:

"Az Unió céljainak - ideértve mindenekelôtt a személyek szabad mozgását - megvalósítása érdekében és nem érintve az Európai Közösség hatásköreit, a tagállamok az alábbi területeket kezelik közös érdekű kérdés gyanánt:

1°a menekültpolitikát,

2°a tagállamok külsô határainak a személyek általi átlépését és az átlépés ellenôrzésének gyakorlását szabályozó elveket,

3°a bevándorlási politikát és a harmadik államok polgárai irányába folytatandó politikát:

a) harmadik államok polgárainak belépését és közlekedését a tagállamok területén,

b) a harmadik államok polgárainak a tagállamok területén való tartózkodásának feltételeit ideértve a családegyesítést és a munkavállalást,

c) A harmadik államok polgárainak a tagállamok területét érintô illegális bevándorlása, tartózkodása és munkavállalása elleni harcot;

(...)"

 

K/ 2 cikk pedig így fogalmaz:

"1. A K 1 cikkben érintett kérdések az 1950. november 4-i Emberi Jogok Európai Egyezményének és az 1951. július 28-i menekültügyi egyezménynek a tiszteletben tartásával fognak kezeltetni, figyelembe véve a tagállamoknak a politikai okokból üldözöttek számára nyújtott védelmét.

2. A jelen cím nem érinti azokat a felelôsségeket, amelyek a közrend fenntartása és a belbiztonság védelme területén hárulnak a tagállamokra."

 

Az 1996-1997 között tartott kormányközi konferencia zádódokumentuma az 1997. június 18-iki vérszegény amszterdami egyezmény a schengeni megállapodásokat "mintha" bevinné a közösségi jogi anyagba. Azért indokolt ez a feltételes megfogalmazás, mivel az amszterdami rendelkezések hatálybalépésük után lehetôvé teszik, hogy a közösségi jog klaszikus döntéshozatali szabályai szerint történjék a szabályozás. (Emiatt azt is le kell szögezni, hogy jogilag egyelôre még semmiképpen sem minôsül Schengen a közösségi hozomány, az acquis communautaire részének.)

 

Mit is ír elô a vízumrendszer vonatkozásában az amszterdami szerzôdés?

Nagy részletességgel a következôket:

73/I cikk

"A szabadság, a biztonság és az igazságosság térségének fokozatos megvalósítása érdekében a Tanács meghozza:

a) az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év múlva - a 7/A cikknek megfelelô szabad személyforgalmat biztosítva - (...) a 73/J(2,3) és 73/K cikkeknek megfelô intézkedéseket

 

73/J cikk

A Tanács a 73/O cikknek megfelelô eljárással az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év elteltével meghozza

1) a 7/A cikknek megfelelôen az akár uniós, akár harmadik állam polgárságát viselô személyeknek a belsô határokon való áthaladása ellenôrzésének megszüntetését biztosító intézkedéseket;

2)a tagállamok külsô határain való áthaladására vonatkozó intézkedéseket, amelyek rögzítik:

a) azokat a normákat és részletszabályokat, amelyekhez a tagállamoknak alkalmazkodniuk kell, hogy megvalósítsák a külsô határok személyi ellenôrzését;

b) a maximálisan 3 hónapi tartózkodást rendezô vízumokra vonatkozó szabályokat, nevezetesen:

i) azoknak a harmadik országoknak a listáját, amelyek polgárai vízumkötelezettek a külsô határok tekintetében, és azokét az országokét, amelyek polgárai ez alól mentesek;

ii) a vízumkiállítás feltételeit és eljárásait a tagállamokban;

III) egy vízum modelltípust;

iv) az egységes vízumszabályokat;

3) azokat az intézkedéseket, amelyek rögzítik mindazon feltételeket, amelyek mellett harmadik államok polgárai szabadon közlekedhetnek a tagállamok területén, maximálisan 3 hónapig.

 

73/K cikk

A Tanács az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év múlva a 73/O cikkben foglalt eljárásnak megfelelôen meghozza (...)

3) a bevándorlási politikára vonatkozó intézkedéseket az alábbi területeken:

a) a belépés és tartózkodás feltételei valamint a hosszútávra szóló vízumok és tartózkodási engedélyek (ideértve a családegyesítés céljára szolgálókat is) kiállítási szabályai;

b) az illegális bevándorlás és illegális tartózkodás /szabályai/ ideértve az illegálisan tartózkodók hazajuttatását is;

4) a harmadik államok valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó polgárainak a többi tagállamban való tartózkodásának jogait rögzítô szabályok s azok a feltételek, amelyek mellett ôk ezeket [a jogokat] gyakorolhatják.

 

A Tanács által a 3) és 4) pontok értelmében elfogadott intézkedések nem akadályoznak meg egy tagállamot, hogy fenntartson vagy bevezessen az érintett területeken olyan nemzeti szabályokat, amelyek összeegyeztethetôek a jelen szerzôdéssel és a nemzetközi megállapodásokkal.

A fenti (...) 3-a) és 4) pontok alatti intézkedések nem esnek a szóbanforgó 5 éves idôtűzés alá.

 

73/O cikk

1) Az amszterdami szerzôdés hatálybalépését követô 5 év során a Tanács a Bizottság javaslatára vagy egy tagállam kezdeményezésére és az Európa Parlamenttel konzultálva egyhangúan dönt.

2) Ezután az 5 év után:

- súlyozott szavazás,

- (...) [bizonyos esetekben] egyhangú

3) A fenti 1)§ és 2) §-tól eltérôen, a 73/J -2-b-i és iii az amszterdami szerzôdés hatálybalépése után a Tanács a Bizottság javaslatáról az Európa Parlamenttel történt konzultáció után minôsített többséggel dönt.

 

73/Q cikk

A jelen cím a Nagy Britannia és Észak-Irország Egyesült Királyság helyzetérôl szóló jegyzôkönyv rendelkezéseit, valamint a Dánia helyzetérôl szóló jegyzôkönyv rendelkezéseit nem érintve érvényesül, s nem érinti az Európai Közösségeket létesítô szerzôdés 7/A cikk egyes vonatkozásainak a Nagy Britannia és Észak-Irország Egyesült Királyságra történô alkalmazásáról szóló jegyzôkönyvet."

III.

Megoldható-e a probléma egyáltalán?

Magyarországnak alapvetô érdeke, hogy a magyarlakta szomszédos országok a vízummentes listára kerüljenek, illetve ott maradjanak. Szlovákia eddig is a vízummentességet élvezôk körébe tartozott, és az 1998. ôszi kormányváltozás nyomán nyilvánvalóan garantálódott ez a státusz: a szlovákiai cigányság meghökkentôen nagy csoportjainak Angliába illetve Kanadába érkezése s politikai menekültjog iránti folyamodása nyomán felbolydult közhangulatban a vízumoztatás visszaállításának felvetése olyan brit javaslat volt, amely nem kapott európai uniós támogatást.

 

Talán Romániának is van esélye arra, hogy e kategóriába kerüljön, nekünk pedig érdekünk, hogy amennyiben kialakul a közös vízumrendszer, ez az ország se maradjon ki a vízummentes kategóriából. essen. Ez ugyanúgy érdeke Romániának is. Itt látványosan lehet demonstrálni, hogy Magyarország külügyi téren támogatást nyújt a román integrációs politikához. A Magyarországba való beléptetés feltételein ez a román állampolgárok esetében a jelenlegihez képest semmit sem változtatna.

A schengeni menetrend értelmében azonban hamarosan és nélkülünk fog eldôlni, mégpedig minôsített többséggel, a vízumköteles államok listája. Kérdés, hogy Románia rajta lesz-e? Az EU szempontjából bizonyos érvek a román vízummentesség mellett, mások ellene szólnak. Mellette szól, hogy ezáltal támogatni lehet az egyre bizonytalankodóbb pozitív belsô folyamatokat, ellene viszont az, hogy Romániának olyan megállapodása van Moldáviával, miszerint az ottaniakat kvázi saját állampolgárként kezeli a határokon átnyuló együttműködés, munkavállalás stb. tekintetében. Így az EU attól tarthat, hogy az amúgy is népes Románia a moldáviai lakossággal megnövekedve öntené el az EU munkaerôpiacát. A másik hasonló érv, hogy Románia vízummentesítése precedensül szolgálna Ukrajna számára is, s ennek következtében kezelhetetlen mennyiségű embertömeg jelenne meg a schengeni határokon.

A magyar álláspont egyes elemei az illetékesek által eltérô fogadtatásban részesülhetnek. Míg Magyarország hitelesen tudja közvetíteni a román vízummentesítési igényeket a 2 millió magyar miatt, kevésbé lesz meggyôzô, amikor 150-200 ezer magyar érdekei alapján az ukrán vízummentesség fontosságát hangsúlyozza. Ukrajnának, Szerbiának középtávon semmi esélye sincs a vízummentes listára való felkerülésre, és Horvátország esetében is halványak a remények.

Magyarország mint nem tagállam, nyilvánvalóan nem tud meghatározó szerepet játszani sem a vízummentes lista, sem a mintavízum elkészítésében. Amennyiben valóban eljut az Unió az amszterdami szerzôdés hatálybaléptetéséig, majd az európai vízum koncepcionális kérdéseinek eldöntéséig, magyar szempontból a következôk lehetnek a logikai kiindulópontok:

- Azon országok vonatkozásában, ahol külön megállapodás biztosítja az útlevélmentességet, a kishatárforgalmat vagy a vízummentességet, ezek hatályának fennállta alatt államunkat kötelezettségek terhelik. Így a schengeni vízumlista elfogadása esetében e szerzôdéseket fel kell mondani. Amennyiben határozatlan idôre kötötték ôket, 30,60,90 napos felmondási idôvel felmondhatók. Az Európai Unió tárgyaló delegációja nyilvánvalóan azt javasolja majd, hogy éljünk a felmondás jogával. A felmondás azonban jóval nehezebb, ha az ilyen szerzôdések határozott idôre, (pl. 10 évre) szólnak, s így minden további nélkül nem lehetne felmondásukat eszközölni.

- Érvényesíthetô lesz-e ránk a schengeni vízumlista EU-csatlakozásunk elôtt? Az érvényesíthetôség sem a nemzetközi jogból, sem a közösségi jogból nem következik, az EU vízumlistája számunkra res inter alios acta, azaz bennünket nem kötelez semmire. Az ugyanakkor nyilvánvaló, hogy nem tekinthetünk el attól, hogy melyek e lista tartalmi elemei, mivel a csatlakozás után számunkra ez már a hozomány, az acquis communautaire része lesz. Minden olyan törekvés az EU részérôl, hogy a rendszerbe szálljunk be "érettségünket bizonyítandó stb." már EU tagságunk elôtt, ütközik érdekeinkkel s ezért a csatlakozási tárgyalások során az elôre hozott vállalás elôl ki kell térni.

- A csatlakozási tárgyalásokon a magyar érdek lesz a schengeni szabályok érvényesíthetôségének idôbeli elhúzására való törekvés, a derogáció kieszközlése. Mivel a legnagyobb magyar kisebbséget magában foglaló Románia a második körbe, azok közé tartozik, amelyek a felvételérôl a körülmények megfelelô alakulása esetén "belátható idôn belül" megkezdhetôk a tárgyalások; a derogáció igénylése egyáltalán nem szentségtörés és egyáltalán nem abszurd módon hosszú idôszakra vonatkozik. Horvátország, Szerbia és Ukrajna esetében ez lényegesen bonyolultabb és nehezebben ütemezhetô kérdés.

- A schengeni vízumlista és a vízumgyakorlat működtetésébe való - remélhetôen legkorábban az EU-tagsággal együtt történô - kényszerű belépési kötelezettség esetén is maradnak bizonyos, a schengeni, maastrichti, amszterdami dokumentumokban is rögzített fogódzók ahhoz, hogy egyes speciális magyar érdekeket érvényesítsünk. Az ugyanakkor korántsem egyértelmű, hogy a schengeni, maastrichti, amszterdami szabályok valóban a ma ismert formában fognak-e átkerülni az EU vízumrendszerbe. Így például kérdés, hogy a schengeni egyezmény tételes jogi szabályként vagy csak történeti elôzményként fog-e bekerülni a majdani EU-szabálykomplexumba.

a) Schengen szerinti fogódzók:

Ismeretes, hogy maga Schengen is "párhuzamos rendszerekkel" számol, igaz, köztük egy dominánssal, de semmi esetre sem egy homogén rendszerrel. A schengeni szerzôdés 9. cikke erre elvi lehetôséget nyújt, de csak "kivételesen/exceptionally" és "alapvetô államérdekbôl/for overriding reasons of national policy". Ami köznapi értelmezésben a határokon túli magyarok vezérkara számára nyújtott kivételes elbánás megôrzését jelenti, de tömegeket nem érinthet. A kivételnek ugyanakkor ellentétele is van: az így beengedett személy viszont az EU többi tagállamának területére nem léphet be, azaz ebben az esetben benn is vagyunk Schengenben, meg nem is: nyugati határainkon az ellenôrzést éppen, hogy fokoznunk kell.

A schengeni 14. cikk utal az egyes érintett országokra korlátozott érvényességű útlevelekre azaz a rendszerváltás elôtti években használt zöld és piros útlevél újjáteremtése Romániában, Szerbiában, akár a kishatárforgalom, akár az ország teljes területét érintô látogatás címén is elképzelhetô. A határrendészet szempontjából ennek ugyanaz a következménye, mint az elôbbi esetben, azaz nyugati határunkon működtetni kell a schengeni kontrollt.

Semmi sem utal arra, hogy a vízumkiállításnak országonként centralizáltnak kellene lennie. Nemcsak az erdélyi magyaroknak, de az ottani románoknak is jobb, ha nemcsak Bukarestben, de Kolozsvárott a konzulátuson, sôt (mint nálunk a késôi Kádár-rendszerben volt) a határon is megkaphatják a vízumot. Mivel a schengeni együttműködés egyik központi eleme a közös informatikai adatbázis, a rendészeti szempontból aggályos elemek kiszűrése a határon bízvást megtörténhet. Ennek a megoldásnak az lenne az volna az elônye, hogy nem az osztrák-magyar határon húzódnék Schengen, hanem a déli és keleti határainkon. Egy ilyen hatékony vízumrendszer összeegyeztethetônek tűnik Schengennel. Ugyanebben a gondolatkörben mozogva lehetôség nyílhatna arra, hogy a kolozsvári, illetve a belgrádi konzulátusnak több kirendeltsége legyen a magyar határhoz közel esô városokban, településeken, ideértve a tiszteletbeli konzuli hálozat kiszélesítését és ilyen értelmű feljogosítását is.

Maastricht szerinti fogódzók

Mivel a maastrichti szerzôdés maga is utal az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) alkalmazhatóságára, célszerű figyelembe vennünk, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmát is kimondó dokumentum igenis lát lehetôséget a pozitív diszkriminációra, és korántsem tilt minden elbánásbeli különbséget. Aztán: a maastrichti szerzôdés általánosságban is bevitte a közösségi jogalkotást és joggyakorlatot a kötelezô jogi normák közé, így a magyar-magyar családi kapcsolatok, a történelmi és kulturális önazonosság, a magyar nemzet (a magyar nép) határok által metszett volta mind-mint olyan tényezôk, amelyekre fel lehet építeni az ésszerű indokoltság elméletét. Szövegszerűen semmi sem indokolja, hogy az EJEE -re vonatkozó utalást kizárólag a schengeni menekültpolitikával összefüggésben vegyük figyelembe. Következésképpen elméletileg egyáltalán nem kizárt, hogy nyelvi, nemzetiségi alapon nyújtsunk bizonyos preferenciát, amennyiben ennek megfelelô megfogalmazását, valamint az eszközeit és a cél belsô arányosságát meg tudjuk valósítani.

Amszterdam szerinti fogódzók

Az amszterdami szerzôdés maga is utal rá, hogy a hatályos nemzetközi szerzôdések szabályai alkalmazási eltérésekkel járhatnak, ami a vizummentességi egyezményeink évekre szóló kifuttatására adhat módot, feltéve, hogy közben azok felmondása az érintett államok egyetértése alapján technikailag megnehezül, illetve a szerzôdés határozott idejűvé válik.

Az amszterdami szerzôdés maga is számol a differenciált rendszerrel, hiszen egyik rendelkezése illetve kapcsolt dokumentumai az Egyesült Királyság és Dánia számára különleges státuszt biztosítanak, azaz ôk különbözô okokból kívül maradnak a rendszeren. Igaz, ez alapvetôen azért történik, mivel ôk tulajdonképpen a schengeni külsô határellenôrzés dacára is ragaszkodnak a saját határaikon való újabb ellenôrzéshez, azaz nem gyengítik, hanem szigorítják a kontrollt. Ebbôl Magyarország számára az a következtetés adódik, hogy a Schengen acquis-jellege viszonylagos: jogilag ki lehet belôle maradni, ha a különleges rezsim nem gátolja a schengeni célok elérését. Ettôl függetlenül a tárgyalások során elhangozhat, hogy a különbözô területeken az Egyesült Királyság által kiharcolt speciális státusz nem precedens a csatlakozni szándékozók számára: a lényeg az, hogy jogilag Schengen is működni tud nem teljeskörű részvétellel.

IV.

Konklúziók

A fentiek alapján az alábbiakban összegzem azokat a koordinátákat, amelyek megítélésem szerint a schengeni árnyékban vonatkoztathatók a magyar-magyar kapcsolatokra és EU-integrációs politikánkra:

1) A schengeni típusú együttműködés fejlôdése a közvetlenül elôttünk álló években nem esik egybe a magyar érdekekkel, azaz nekünk az a jó, ha minél lassabban valósul meg.

2) A schengeni együttműködés azonban valószínüleg elôrehalad, és a vízumlista, a mintavízum tekintetében megszületik a döntés, éspedig értelemszerűen nélkülünk és minôsített többséggel.

3) Magyarországnak és a magyarságnak az az érdeke, hogy az érintett szomszéd országok maradjanak benn, illetve kerüljenek át a vízummentes kategóriába s ebben a magyar-román érdek teljesen egybeesik.

4) Amennyiben magyar szempontból fontos állam vízumköteles lesz illetve marad, Magyarországnak nem érdeke a schengeni szabályok csatlakozás elôtti érvényesítésének felvállalása. Semmi akadálya nincs azonban annak, hogy nem szomszédos állammal szemben ne fogadhatnánk el a schengeni vízumlistát.

5) A csatlakozási tárgyalások során a tulajdonképpen európai szinten is ismert speciális magyarság -helyzetet és érdekeket jelezni kell, és érvényesítésére kell törekedni. Az általánostól eltérô elbánás lehetôségére az schengeni, maastrichti és amszterdami szerzôdésekben több cikk is utal.

6) A különleges elbánás "ára": Magyarországnak az EU többi tagállamával érintkezô határait, jóllehet azok "belsô határok", schengeni külsô határokként kell működtetnie, ennek minden személyzeti és adminisztratív költségével. Ennek költségeit, infrastrukturális hátterét fel kell mérni és elô kell készíteni.

7) A tárgyalások közben eljön az a pillanat, amikor az EU tárgyaló delegáció hangsúlyozottan közli, hogy a schengeni együttműködés elfogadásával való ideiglenes szembehelyezkedés, az 5-10-15 éves derogációhoz való ragaszkodás hátráltathatja a magyar felvételi tárgyalás ütemezését. Amint bizonyossá válik, hogy ez a tárgyalási taktikán túlmutató figyelmeztetés, a magyar diplomáciának készen kell állnia arra, hogy az alkotmány, a nemzetközi jog és a nemzetpolitika követelményeinek megfelelôen felelôs döntést hozzon.

8) Az EU Tanácsán belüli súlyozott többségű döntések miatt Magyarország taggá válása után sem lesz abban a helyzetben, hogy egyedül maradva is érvényesítse érdekeit. Amennyiben az érintett szomszédállamok felvétele megtorpan, a kedvezményes vízumgyakorlat csak úgy lesz érvényesíthetô, ha azt Magyarország addigra magának már kikötötte és elfogadtatta.